逯毅瑾：深入推進中央部門零基預算改革路徑的思考
深入推進中央部門零基預算改革路徑的思考
水利部預算執行中心 逯毅瑾
零基預算改革作為平衡預算資源和支出需求矛盾的有效手段，是應對當前財政收支形勢變化的迫切需要，也是強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障的現實需要。在中央部門預算層面推進零基預算改革，對于更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用具有重要的現實意義。
零基預算管理改革實踐和經驗啟示
長期以來，部門預算編制大多以上一年支出為基數、適當考慮一定增長比例的方式分配資金。這種模式相對簡便易行，有一定合理性，但容易造成支出固化僵化、“為花錢而花錢”等資金浪費現象，加劇財政支出壓力，影響預算平衡、資源統籌和財政可持續。與之相對，零基預算以零為起點編制預算，不考慮過去的預算項目和收支水平，結合財力狀況和實際需求，重新審視各項支出的必要性、成本效益、開支標準及優先級，在綜合平衡的基礎上進行預算編制，能夠靈活應對內外環境的變化，更貼近預算年度真實經濟活動需要，有利于加強預算控制并提升資金配置效率和使用效益。
總結各地零基預算改革實踐，主要有以下經驗：一是以做實預算項目庫為突破口，加大對項目的清理、政策的整合，把無效低效支出轉換成重點保障任務的增量。二是以優化項目評審為抓手，把加強項目預算審核和強化項目排序作為預算安排的前置條件，提高資金安排的精準度和有效性。三是以支出標準化建設為支撐，將支出標準作為預算編制和審核的基本依據。四是以預算績效管理為指揮棒，強化項目績效目標管理，在預算分配中體現績效導向。五是以完善配套措施和加強政策協同為保障，多措并舉凝聚改革合力。
中央部門零基預算改革面臨的挑戰
一是思維觀念的挑戰。原有的“基數+增長”編制模式已經運行多年，一些部門習慣依賴上一年額度申請預算，往往將預算基數視作資源，打破基數必然會觸碰現有資金分配格局和既得利益。經費被核減會被認為爭取資金工作不到位，經費增加則被視為工作成績，部門會不遺余力想辦法保住存量、爭取增量，而不是真正按照實際工作需求編報預算。從零開始重新核定每項支出，編制和審核的工作量、復雜程度都會加大，也會影響具體預算編制部門的積極性。
二是配套措施的挑戰。零基預算改革需要多項政策措施和制度安排的支撐、協同和配合。如預算項目評審、政策和項目支出的評估等需要科學的方法和高質量標準體系作為支撐，項目優先排序的評估和決定機制則在零基預算管理中發揮著關鍵作用。實踐中還存在支出標準可操作性不強、重編制輕應用、標準體系不健全等問題，績效評價工作還存在績效目標設置不合理、自評價流于形式、評價成果應用不足等問題，這些都影響著零基預算改革的有效推進。
三是技術技能的挑戰。零基預算改革的難點和重點在于如何真正做到按實際需求、輕重緩急、績效優先、量力而行的原則編制預算。這需要充足的時間及人員編報預算，還需要業財緊密配合、數據共建共享和跨部門溝通協作，更需要強有力的數據處理與分析等信息化技術的支撐。目前大部分財務人員對單位主要業務運轉實際情況了解還不夠深入、人員力量結構配備相對單一、信息化互聯互通基礎較為薄弱，在一定程度上影響了零基預算改革的落實。
推進中央部門零基預算改革的路徑建議
站在新的更高起點上推行中央部門零基預算改革，要做到守正創新、系統集成和靶向發力，通過構建“應保必保、該壓盡壓、講求績效”的資金分配機制，推動中央部門把錢花在刀刃上，花出“高質量”，真正落實過緊日子要求的同時，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。
（一）先立后破穩步推進。一是堅持守正創新。充分借鑒地方改革實踐經驗，有效利用近年來部門預算改革成果，兼顧部門利益格局和現有的管理體系，積極創新適合中央部門零基預算管理的組織模式和方式。二是堅持實事求是。結合不同支出項目的情況分類處置，對項目實施周期短、內容變化大的存量項目以及新增項目可先行采用零基預算方式，對經常性、工作內容較穩定的存量項目分批逐步開展零基預算編報，漸進實現全覆蓋。三是加強過渡銜接。采取原有編制模式和零基預算編制模式雙套并行的方式進行試運行，并對兩種模式編報結果和產生影響進行對比分析，為完善下一年度預算編制提供借鑒。
（二）聚焦重點健全機制。中央部門零基預算改革的核心在于預算編制怎么編、怎么增、怎么減以及增什么、減什么，保什么、壓什么。一是健全完善預算編報審核機制。結合行業和部門實際，按照改革總體目標和原則，實化細化零基預算編制環節和步驟，嚴格規范操作流程，確保財政支出的公正性、合理性和科學性。二是健全完善任務清單決定機制。結合部門職能、支出性質、年度重點工作、財力狀況、績效情況等，梳理不同類型業務事項，考慮項目之間的關聯性和政策之間的耦合度，確定保障事項范圍，明確支出責任，科學設置績效目標。三是健全完善項目排序決策機制。統一項目分級與排序標準和流程，做到規范決策、科學決策，通過項目排序倒逼業務活動的精細化管理和內涵式提升。
（三）強化統籌形成合力。一是夯實預算編制數據基礎。加強業務、財務基礎數據的收集和整理，如水利部門水文測報運行維護類項目，需要收集水文站數量、水文站級別、設施設備數量、主要工作開展情況等；財務數據的收集，需要收集預算執行結果分析、合理的實際支出水平范圍、一次性偶然性因素等。二是加快推進項目支出標準體系建設。全面梳理預算支出定額標準，進一步完善支出標準清單，并建立標準彈性調整機制，將重大政策變更影響情況以及項目執行、結果運用情況作為制定和調整標準的依據。三是強化預算績效管理。將績效理念和方法深度融入零基預算管理，健全完善并動態更新績效評價體系和評價標準，強化績效目標審核和績效評價結果運用，加強對存量項目的周期性績效評估，為支出的增減、調整和優化提供有力支撐。
（四）閉環管理提升質效。一是健全預算審查機制。規范項目前期申報，明確項目入庫規則，做深做實項目評審，強化事前績效評估，將資金效率效益審查與政策目標效果審查有機結合，有針對性地提出壓減或優化支出的意見。二是建立跟蹤調整機制。對項目庫內儲備項目實行滾動管理，開展持續跟蹤，對績效目標完成差、支出進度慢的項目作出基數調整。三是建立退庫清理機制，明確項目庫清理范圍和標準，持續清理整合職能相近、績效低下、定位不清、重復交叉的部門預算項目，堅決取消、削減不再符合當前戰略目標或者效率低下、成本過高的項目。
（五）結果導向強化監管。一是加強預算執行監控，不僅要注重從預算編制環節實現對支出事項的有效控制，還應實時跟蹤預算執行情況，及時掌握各項支出的動態，從嚴從緊控制預算追加，切實強化預算剛性約束，安全有序推進預算執行。二是完善內部監督管理制度，強化預算評審、內部控制檢查、財會監督、審計監督、巡視監督等管理手段的貫通銜接，對資金管理使用的各個環節進行全方位、多角度、全過程的監督，維護預算編制和執行的嚴肅性。三是強化激勵約束，將預算執行進度、預算績效“雙監控”、監督檢查發現問題、預算調整頻次和幅度、事前績效評估和績效評價結果等作為預算安排的重要參考，為零基預算有效實施創造良好環境。
（六）技術賦能助力改革。預算管理一體化系統的推廣應用，為中央部門預算管理信息化提供了良好平臺，在實踐中已經發揮了規范預算管理、硬化預算約束、提高工作效率等顯著作用。零基預算編制工作量大，數據支撐需求更強，需要進一步依托預算管理一體化系統建設，與先進信息系統的開發和技術基礎設施的實施做好銜接，積極引入大數據、人工智能等，賦能預算管理的各個環節，包括預算編制、預算執行、全過程監督、全過程績效管理、技能培訓等，助力提升預算編制的規范性、精準度與效率。如，增強數據分析與應用，通過數據模型和智能算法分析預測支出需求變化，為精準分配預算提供科學依據；利用智能化技術自動抓取數據、評估成本效益，提升信息采集和分析能力，提升數據計算、錄入、核對、匯總等基礎工作效率，減輕預算編制人員的工作負擔，提升預算編制的效率性和決策的科學性。
來源：中國財政
